Pomoc państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną na przykładzie organizacji prowadzących badania i upowszechniających wiedzę - część II

Wstęp

W pierwszej części artykułu przedstawiono podstawowe ramy prawne dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną oraz status organizacji prowadzących badania i upowszechniających wiedzę w świetle prawa Unii Europejskiej. Zwrócono uwagę na warunki finansowania tych podmiotów, ich status prawny, możliwe formy działalności gospodarczej i niegospodarczej, a także rolę, jaką pełnią w systemie pomocy państwa.

Druga część poświęcona jest jednemu z kluczowych zagadnień praktycznych – współpracy organizacji prowadzących badania i upowszechniających wiedzę z przedsiębiorcami. To właśnie w tej sferze najczęściej pojawiają się wątpliwości, czy i kiedy przedsiębiorstwo odnosi nieuzasadnioną korzyść ekonomiczną, a tym samym – czy finansowanie publiczne skutkuje powstaniem pomocy państwa.

W gospodarce opartej na wiedzy współdziałanie środowiska nauki i biznesu ma znaczenie fundamentalne. Przedsiębiorstwa uzyskują w ten sposób dostęp do nowoczesnej infrastruktury, specjalistycznego know-how oraz wysoko wykwalifikowanych kadr naukowych, natomiast organizacje badawcze realizują swoją misję upowszechniania wiedzy oraz komercjalizacji wyników badań. Relacje te muszą jednak funkcjonować zgodnie z zasadami konkurencji obowiązującymi na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej.

Współpraca z przedsiębiorcami

Organizacje prowadzące badania i upowszechniające wiedzę (w polskiej praktyce obejmujące uczelnie wyższe, instytuty badawcze, instytuty PAN, a także centra transferu technologii czy parki naukowo-technologiczne, ale również inne podmioty których głównym celem jest prowadzenie działalności badawczej) stanowią kluczowy element ekosystemu innowacji. Współpracują one zarówno z jednostkami sektora publicznego, jak i z przedsiębiorcami, oferując dostęp do wiedzy, infrastruktury i wysoko wykwalifikowanej kadry naukowej.

Jednocześnie, taka współpraca – jeśli finansowana jest ze środków publicznych – musi być zgodna z zasadami pomocy państwa obowiązującymi w Unii Europejskiej. Wynika to z faktu, że każda nieuzasadniona korzyść gospodarcza przyznana przedsiębiorstwu ze środków publicznych może zostać uznana za niedozwoloną pomoc publiczną. W praktyce działalności instytucji badawczych często pojawia się w związku z tym pytanie, czy wsparcie publiczne przeznaczone na ich funkcjonowanie może być traktowane jako pomoc państwa w rozumieniu prawa Unii Europejskiej. Sytuacja staje się szczególnie istotna, gdy jednostki te, obok swojej podstawowej misji badawczej, angażują się również w aktywności o charakterze rynkowym.

Podstawowe regulacje w zakresie pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną zostały określone w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. – uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu - tzw. rozporządzeniu GBER. Akt ten wskazuje, jakie rodzaje wsparcia można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Uzupełnieniem tych regulacji są wytyczne zawarte w Komunikacie Komisji (UE) z dnia 28 października 2022 r. – Zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną. To właśnie one wyznaczają ramy interpretacyjne dla stosowania przepisów i praktyki oceny zgodności wsparcia z prawem unijnym.

Kiedy zatem finansowanie staje się pomocą państwa?

Jeśli organizacji prowadzących badania i szerzących wiedzę wykorzystuje posiadane zasoby – np. laboratoria czy specjalistyczny sprzęt – do świadczenia usług przedsiębiorstwom, wynajmu infrastruktury albo prowadzenia badań kontraktowych, wówczas środki publiczne wspierające takie działania zasadniczo kwalifikują się jako pomoc państwa. 

Komisja Europejska uznaje jednocześnie, że organizacja prowadząca badania lub infrastruktura badawcza nie jest beneficjentem pomocy państwa, jeżeli działa jedynie jako pośrednik, przekazując beneficjentom końcowym całość finansowania publicznego oraz wszelkie korzyści uzyskane dzięki temu finansowaniu.

Aby uznać, że instytucja nie odnosi dodatkowych korzyści, muszą być spełnione określone warunki:

• Przejrzystość i wymierność wsparcia – zarówno finansowanie publiczne, jak i wszelka korzyść uzyskana dzięki temu finansowaniu są wymierne i można je wykazać oraz istnieje odpowiedni mechanizm, który zapewni ich pełne przekazanie beneficjentom końcowym, np. poprzez obniżenie cen. Oznacza, to, że zarówno wysokość finansowania, jak i jego efekty muszą być możliwe do jednoznacznego określenia. Konieczne jest przy tym też zapewnienie mechanizmów gwarantujących, że środki zostaną w całości przekazane dalej, np. w formie obniżonych cen usług.
• Brak dodatkowych preferencji dla pośrednika – pośrednik nie otrzymuje żadnej dodatkowej korzyści, ponieważ albo wybrano go w drodze procedury otwartej, albo finansowanie publiczne jest dostępne dla wszystkich podmiotów, które spełnią niezbędne obiektywne warunki, tak aby usługobiorcy – jako beneficjenci końcowi – mogli nabyć ekwiwalentne usługi od każdego z odpowiednich pośredników. To z kolei oznacza, że organizacja prowadząca badania i szerząca wiedzę nie może sama zyskiwać na tym mechanizmie. Wymóg ten jest spełniony, gdy została wybrana w drodze otwartej procedury lub gdy wsparcie publiczne jest dostępne dla wszystkich podmiotów spełniających jednakowe, obiektywne kryteria. W efekcie przedsiębiorstwa jako końcowi beneficjenci mogą swobodnie korzystać z usług dowolnego, porównywalnego pośrednika.

Jeżeli opisane warunki zostaną spełnione, przepisy dotyczące pomocy państwa stosuje się dopiero na poziomie ostatecznych beneficjentów, a nie samej organizacji. Dzięki temu organizacja prowadząca badania i szerząca wiedzę nie jest traktowana jako podmiot otrzymujący niedozwoloną przewagę konkurencyjną.

Pośrednia pomoc państwa dla przedsiębiorstw udzielana za pośrednictwem organizacji prowadzących badania i szerzących wiedzę otrzymujących finansowanie publiczne

Rozważając, czy przedsiębiorstwo korzystające z usług organizacji prowadzącej badania i szerzącej wiedzę otrzymuje korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, należy odwołać się do ogólnych reguł dotyczących pomocy państwa. W praktyce oznacza to konieczność zbadania, czy sposób działania jednostki badawczej można przypisać państwu oraz czy wsparcie publiczne prowadzi do uzyskania przewagi konkurencyjnej przez przedsiębiorstwo.

Jednym z częstych modeli współpracy między organizacjami prowadzącaymi badania i szerzącymi, wiedzę a przedsiębiorstwami są badania prowadzone na zlecenie lub świadczenie usług badawczych. W tego typu sytuacjach to zazwyczaj przedsiębiorstwo ustala warunki umowy, ponosi ryzyko niepowodzenia projektu i staje się właścicielem rezultatów prac.

Co istotne, sama taka współpraca nie musi automatycznie oznaczać przekazania pomocy państwa. Kluczowe jest to, czy organizacja badawcza otrzymuje odpowiednie wynagrodzenie. Brak korzyści po stronie przedsiębiorstwa występuje w szczególności, gdy spełniony jest jeden z warunków:

• Świadczenie usług po cenach rynkowych – organizacja prowadząca badania ustala stawki zgodne z tymi, jakie obowiązują w sektorze.
• Brak cen rynkowych, ale pełne pokrycie kosztów – jeżeli rynek nie wykształcił standardowych cen, wówczas wynagrodzenie powinno odpowiadać pełnym kosztom usługi, powiększonym o marżę odzwierciedlającą praktyki stosowane w danej branży. Alternatywnie, cena może być wynikiem negocjacji prowadzonych w warunkach pełnej konkurencji, w ramach których instytucja badawcza dąży do uzyskania maksymalnej korzyści ekonomicznej, pokrywając przynajmniej swoje koszty krańcowe.

Dodatkowe znaczenie ma kwestia praw własności intelektualnej powstających w trakcie realizacji projektu. Jeżeli organizacja prowadząca badania i szerząca wiedzę zachowuje dla siebie prawa do wyników badań albo prawo dostępu do nich, wówczas ich wartość rynkową można potraktować jako element wynagrodzenia – i odpowiednio odjąć od ceny płaconej przez przedsiębiorstwo.

W praktyce oznacza to, że samo zaangażowanie środków publicznych w działalność organizacji prowadzących badania i szerzących wiedzę nie przesądza jeszcze o wystąpieniu pomocy państwa dla przedsiębiorstwa. Kluczowe jest ustalenie, czy przedsiębiorstwo otrzymuje rzeczywistą korzyść – a ta powstaje dopiero wtedy, gdy wynagrodzenie za badania lub usługi odbiega od zasad rynkowych.

Współpraca badawcza z przedsiębiorstwami, a zasady pomocy państwa

Komisja Europejska przyjmuje, że udział przedsiębiorstw w projektach badawczych nie prowadzi do pośredniej pomocy państwa, jeżeli spełniony jest co najmniej jeden z warunków:

• organizacja prowadząca badania i szerząca wiedzę świadczy swoje usługi badawcze lub prowadzi badania na zlecenie po cenach rynkowych; lub 
• jeżeli nie istnieją ceny rynkowe, organizacja prowadząca badania i szerząca wiedzę świadczy usługi badawcze lub prowadzi badania na zlecenie po cenie, która: odzwierciedla pełne koszty usługi oraz na ogół obejmuje marżę określoną poprzez odniesienie do marż powszechnie stosowanych przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze danych usług, lub jest wynikiem negocjacji przeprowadzonych w warunkach pełnej konkurencji, podczas których organizacja prowadząca badania albo infrastruktura badawcza – w charakterze dostawcy usług – negocjuje w celu uzyskania maksymalnej korzyści gospodarczej w momencie zawarcia umowy oraz pokrywa przynajmniej swoje koszty krańcowe. 

Gdy warunki nie są spełnione…

Jeśli żaden z powyższych warunków nie zostanie zrealizowany, wówczas całość wkładu jednostki badawczej do projektu traktuje się jako korzyść dla przedsiębiorstw. Oznacza to, że projekt podlega ocenie zgodnie z regułami pomocy państwa i może zostać zakwalifikowany jako wsparcie wymagające notyfikacji lub niedozwolone.

Skuteczna współpraca jako element działalności niegospodarczej

Komisja Europejska jednocześnie uznaje, że niezależna działalność badawczo-rozwojowa organizacji badawczej mająca na celu powiększanie zasobów wiedzy i lepsze zrozumienie, w tym badania i rozwój w ramach tzw. skutecznej współpracy co do zasady kwalifikują się jako działalność niegospodarcza – co oznacza, że tego typu współprace nie będą wiązać się z wystąpieniem ryzyka niedozwolonej pomocy publicznej. Oznacza to, że tego rodzaju współpraca nie wiąże się z ryzykiem wystąpienia niedozwolonej pomocy publicznej.

Skuteczna współpraca oznacza współpracę co najmniej dwóch niezależnych stron na rzecz wymiany wiedzy, lub technologii lub w celu osiągięcia wspólnego celu opartą na podziale pracy, w ramach której strony wspólnie określają zakres projektu współpracy, przyczyniają się do jego wdrożenia i dzielą ryzyko oraz wyniki. Jedna lub większa liczba stron może ponosić pełne koszty projektu, przejmując ryzyko finansowe od pozostałych stron. Badań na zlecenie ani świadczenia usług badawczych nie uznaje się za formy współpracy.

Projekt uznaje się za realizowany w ramach tzw. skutecznej współpracy wtedy, gdy uczestniczy w nim co najmniej dwóch niezależnych partnerów, którzy:

• realizują wspólny cel badawczy,
• dzielą się zadaniami i zakresem prac,
• angażują się w planowanie i realizację projektu,
• współodpowiadają za ryzyka finansowe, naukowe i technologiczne,
• oraz wspólnie odnoszą korzyści z osiągniętych rezultatów.

W praktyce oznacza to, że strony powinny jeszcze przed rozpoczęciem projektu ustalić zasady dotyczące podziału kosztów, ryzyka i wyników badań, a także kwestie praw własności intelektualnej i dostępności do nich. Warto podkreślić, że badania na zlecenie ani zwykłe świadczenie usług badawczych nie są traktowane jako współpraca – różnica polega na braku wspólnego podziału ryzyka i rezultatów.

Podsumowanie

Współpraca między organizacjami prowadzącymi badania i szerzącymi wiedzę, a przedsiębiorstwami stanowi jeden z kluczowych mechanizmów transferu wiedzy i technologii do gospodarki. Aby jednak nie prowadziła ona do nieuprawnionej przewagi konkurencyjnej, konieczne jest ustalenie, czy w danym przypadku przedsiębiorstwa faktycznie korzystają z pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Kluczem do ograniczenia ryzyka prawnego i finansowego pozostają: precyzyjne konstruowanie umów, rzetelna i przejrzysta wycena usług oraz kompletna dokumentacja projektów. To właśnie te elementy decydują, czy współpraca między nauką a biznesem stanie się katalizatorem innowacji, czy też źródłem problemów regulacyjnych.